土地出让收入分配新政解读
9月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》（以下简称《意见》），从土地出让收入用于农业农村的比例、相关政策的衔接、中央到地方的资金调剂机制、土地出让收入用于农业农村资金的统筹使用和核算等五个方面提出了新的规定。《意见》对现有土地出让收入分配格局提出了新要求，将会对未来以土地为核心的基础设施投融资模式以及存量项目收入分配模式产生重要影响。本文将在梳理政策脉络基础上，解读文件内容，并对文件影响做简要分析。
国有土地使用权出让收入又称为土地出让金，是指各级政府以出让等方式配置国有土地使用权而获取的全部土地价款。土地出让收入也是土地财政的核心概念。我国国有土地长期实行无偿的行政划拨制度，随着市场经济体制逐步建立完善和改革开放深入推进，中央和地方开始逐步推进土地使用制度改革。从国有土地出让收入制度历史沿革的视角分析，国有土地出让收入制度的变迁主要经历了以下三个阶段：
1987年，深圳实施土地招拍挂，成为全国首次以协议方式出让土地的地区，拉开了中国土地使用权制度改革的序幕。1989年到1994年之间，国有土地出让收入的使用方向和使用范围，国家先后下发政策进行明确，核心内容包括：（一）土地出让收入主要用于城市（基础设施）建设和土地开发；（二）建立城市土地开发建设基金，实行专款专用。1987年-1996年之间，我国国有土地出让收入使用方向主要用于土地开发和城市建设，大量的土地出让收入为这一时期的城镇化提供了重要财力支持。
之后相继出台《协议出让国有土地使用权规定》、《划拨用地目录》和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》。政府一系列政策文件推动土地资源市场化配置，我国国有土地出让制度逐步形成和完善。
阶段二：市场经济体制逐步建立和完善，土地出让收入使用范围逐步扩大（1997-2006）
这一阶段，市场经济体制改革逐步深入，国有企业改革不断深化，耕地保护也成为基本国策，政府调控土地市场的重要作用日益发挥，土地财政分配的调节作用日益凸显。这一阶段土地出让收入的使用范围除原有的继续用于城市建设和土地开发外又逐步扩大，主要包括：（一）土地出让收入用于安置破产企业职工；（二）土地出让收入用于耕地开发，从1999年1月1日起，对于新增建设用地，市、县政府取得的土地收益30%上缴中央，专项用于耕地开发；（三）土地出让收入用于农业土地开发，土地出让金用于农业土地开发的比例，按各市、县不低于土地出让平均纯收益的15％确定，用于农业土地开发的土地出让金主要留在市、县，专款专用；（四）建立国有土地收益基金，将部分土地出让收益用于收储土地。
阶段三：深化土地制度改革，国有土地出让收入制度走向规范化、制度化（2007至今）
2006年12月31日财政部、国土资源部、中国人民银行共同印发《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综〔2006〕68号），确立了新的国有土地出让收入制度。之后随着土地制度改革的不断深入，国有土地出让收入制度走向规范化、制度化。主要呈现以下几方面的特点：
（一）明确土地出让收入使用范围。主要包括：征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出等五项。
（二）明确土地出让收入使用重点领域。重点向新农村建设倾斜，逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重。用于农村基础设施建设的资金，要重点用于农村饮水、沼气、道路、环境、卫生、教育以及文化等基础设施建设项目。
（三）明确土地出让收入使用支出安排。出让收入的使用要确保足额支付征地和拆迁补偿费、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出。在支出安排上，首先确保被征地农民和补拆迁居民的合法利益，然后才能安排其他各类事项。
（四）明确土地出让收入使用管理规范。出让收支全额纳入地方政府基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出均通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行“收支两条线”管理；在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况；要按照“以收定支，收支平衡”原则编制年度土地出让收支预算。
从前述政策梳理即可看出，国有土地使用权出让收入分配于农村农业的政策安排肇始于20世纪初，本次《意见》是对2006年确立的制度体系进行的补充和细化，并规定了若干新的分配规则，其重点内容主要有：
《意见》要求“各省（自治区、直辖市）可结合本地实际，从以下两种方式中选择一种组织实施：一是按照当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提，若计提数小于土地出让收入8%的，则按不低于土地出让收入8%计提；二是按照当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提”；“各省（自治区、直辖市）可对所辖市、县设定差异化计提标准，但全省（自治区、直辖市）总体上要实现土地出让收益用于农业农村比例逐步达到50%以上的目标要求。”
相较于之前土地出让收入用于农业农村的规定，《意见》不仅提高了计提比例，也对计提规则做了修改。财政部、国土资源部关于印发《用于农业土地开发的土地出让金使用管理办法》的通知》（财建[2004]174号）规定：“土地出让金用于农业土地开发的比例,由各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府根据不同情况,按各市(地、州、盟)、县(市、旗)不低于土地出让平均纯收益的15%确定”；《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（2011年中央一号文件）规定：“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设，充分发挥新增建设用地土地有偿使用费等土地整治资金的综合效益。” 《关于从土地出让收益中计提教育资金有关事项的通知》（财综〔2011〕62号）规定：从土地出让收益中按照10%的比例计提的教育资金，“从土地出让收益中计提的教育资金，实行专款专用，重点用于农村（含县镇，下同）学前教育、义务教育和高中阶段（以下简称农村基础教育）学校的校舍建设和维修改造、教学设备购置等项目支出，具体包括前期工作费、工程施工费、设备购置费、竣工验收费、项目管理费和不可预见的费用等。”可见，上述过往规定中农业土地开发费用、农田水利建设费用和农村基础教育费用计提比例总计35%，且是以土地出让收益为标准。
《意见》要求各省（自治区、直辖市）总体上要实现土地出让收益用于农业农村比例逐步达到50%以上的目标要求，比现行政策提高15个百分点；且设立了8%的地方政府土地出让收入要用于农业农村的蕞低标准。土地出让收益是土地出让收入扣除征地和拆迁补偿支出、土地开发支出等成本性支出后的收益。相对于过去政策以土地出让收益作为基数，《意见》以土地出让收入为基数设定分配比例能够挤出一部分政府土地出让成本的水分，保证了分配的可靠性。
《意见》规定：土地出让收入中用于偿还“十三五”易地扶贫搬迁融资资金以及偿还收储土地因收储土地形成的地方政府债务不受影响。同时兜底规定：“合理把握土地征收、收储、供应节奏，保持土地出让收入和收益总体稳定，统筹处理好提高土地出让收入用于农业农村比例与防范化解地方政府债务风险的关系。”由此可见，《意见》的执行是一个渐进式推进过程，文件要求的总体目标（即到“十四五”末期，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上）有一个五年的过渡期，期间地方政府还是要处理好存量项目建设与支农支出的平衡，不增加、并且化解地方政府隐性负债仍是《意见》出台的重要考量因素。
《意见》要求“整合使用土地出让收入中用于农业农村的资金，重点用于高标准农田建设、农田水利建设、现代种业提升、农村供水保障、农村人居环境整治、农村土地综合整治、耕地及永久基本农田保护、村庄公共设施建设和管护、农村教育、农村文化和精神文明建设支出，以及与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复、以工代赈工程建设等。”这就为土地出让资金使用指明了方向、划定了范围。相比于财综[2006]68号文对农村基础设施建设支出范围的表述“农村饮水、沼气、道路、环境、卫生、教育以及文化等基础设施建设”，《意见》的范围更为广泛，可策划的项目概念也更为明晰。
《意见》规定：“规范土地出让收入管理，严禁变相减免土地出让收入，确保土地出让收入及时足额缴入国库。严格核定土地出让成本性支出，不得将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目建设成本纳入成本核算范围，虚增土地出让成本，缩减土地出让收益。”“严肃查处擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库土地出让收入以及虚增土地出让成本、违规使用农业农村投入资金等行为，并依法依规追究有关责任人的责任。”
实践中，地方存在一些将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目建设成本纳入土地开发成本、变相减少支农土地出让收益比例的行为。《意见》明确禁止此类行为，一方面保障了政策执行过程不走样，确保支农资金足量到位；另一方面，对于社会资本方而言，城镇土地一级开发中包含的基础设施建设内容应审慎对待，避免涉足一级开发中与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目建设，影响项目回款。
（一）城镇范围内的F+EPC、ABO、片区开发等与土地出让收入挂钩的项目将受到影响
在中央和地方严格把控政府违规负债的背景下，现存基建投融资项目多数以片区开发、ABO、F+EPC等模式实施，此类模式的付费来源大多是各级地方政府的土地出让收入，或是直接由社会资本进行土地的一二级联动开发，实现投资与收益的自平衡。此次《意见》的出台明确规定土地出让收入用于农业农村的比例蕞低为8%，到“十四五”期末，以省（自治区、直辖市）为单位，土地出让收益用于农业农村比例要达到50%以上。《意见》要求的“不得将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目建设成本纳入成本核算范围”又堵住了后门。由于《意见》设定了五年的缓冲期，土地出让收入用于农业农村的资金也主要由市、县政府安排使用，且地方政府要处理好地方政府债务与支农支出的平衡问题，如果此类存量项目如回款期限较短，则受到的影响不大；但期限较长的开发项目或新增项目势必会随着“十四五”推进而受到越来越多地“掣肘”，社会资本方在承接此类新增项目时应将市县和省级政府对《意见》的落实情况与项目回款的关系做充分了解。
根据中国债券信息网和相关文章披露的资料，以安徽省宣城市为例，宣城市2018年发行了34.78亿元新增专项债，以土储、棚改为主。2019年发行了40.3亿元新增专项债，仍然以棚改为主，达到31.67亿元。2020年已发行46.75亿元，全部为其他类型项目收益专项债。2020年发行的项目当中，收入来源包含土地出让收入的共计有12个项目。宣城12个项目出让土地将超过1万亩，其中收入100%来源于土地出让收入的项目有3个；土地出让收入占总收入比重超过60%的项目有6个。宣城市本级5个项目，其中3个项目收入100%来源于土地出让收入，5个项目土地出让收入平均占比为88.80%。
土地出让收入占比过高，主要依靠土地出让收入作为项目收益和还款来源的项目在全国各地不在少数，2019年12月财政部预算司巡视员王克冰在《地方债市场建设与发展研讨会》上强调：“专项债券需要改变现在专项债来源单一和过度依赖土地出让收入的局面。” 随着此次《意见》的出台，今后主要依靠土地出让收入作为项目收益和还款来源的项目将逐渐收紧，专项债券过度依赖土地出让收入的局面将得到改善，城市开发建设项目与土地出让收入直接相关的专项债发行规模将持续缩减。
在“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”下，乡村发展就是扩大内需的一个重要战略支点，农村基础设施建设作为“补短板”已被提上日程。无论是《土地管理法》修订推广农村集体经营性建设用地出让制度及各地试点、还是农业农村部发布《社会资本投资农业农村指引》提出农业农村区域综合开发模式概念，引导社会资本方投资农村基础设施建设已成为明确政策导向。《意见》在一定程度上打通了此类模式中政府付费的来源问题，未来的投建模式将形成以集体建设用地出让或运营收益、国有土地出让收入支农部分和政府一般财政公共预算支出“三驾马车”的收益模式。当前政策倡导的农村开发商业模式主要有：
《社会资本投资农业农村指引》提出：“探索区域整体开发模式。支持有实力的社会资本在符合法律法规和相关规划、尊重农民意愿的前提下，因地制宜探索区域整体开发模式，统筹农业农村基础设施建设与公共服务、高标准农田建设、集中连片水产健康养殖示范建设、产业融合发展等进行整体化投资，建立完善合理的利益分配机制，为当地农业农村发展提供区域性、系统性解决方案，促进农业提质增效，带动农村人居环境显著改善、农民收入持续提升，实现社会资本与农户互惠共赢。”笔者认为，该《指引》与《土地管理法》共同构成了集体经营性建设用地开发利用的核心政策资源，很可能成为目前新农村建设、开发、运营、产业导入等项目用地瓶颈的突破口。以集体经营性建设用地为核心的农业农村区域开发就是集“土地整理+集体经营性建设用地出让+开发建设+基础设施配套+产业导入运营”为一体的操作模式，社会资本方可根据自身优势以联合体形式参与上述模式的部分或全部流程。在参与主体方面，谋求转型的政府平台公司可参与到此类区域开发中来。平台公司可利用其属地化优势，通盘考虑农业农村区域开发区位选择，通过集体经营性建设用地开发持有、产业导入运营为手段做大做强。《意见》中规定的土地出让收入中用于农业农村资金广泛的使用范围更是为上述模式策划成“可行性缺口补贴+政府付费”提供了政策依据。
国家发展改革委、财政部印发的《关于深化农村公共基础设施管护体制改革的指导意见》（发改农经〔2019〕1645号）规定“坚持城乡融合发展，逐步建立健全城乡公共基础设施一体化发展机制，实现城乡公共基础设施统一规划、统一建设、统一管护”、“支持有条件的地方政府将城乡基础设施项目整体打包，实行一体化开发建设管护。”城市基础设施项目可融入农村建设管护范畴，在当下城市基建政策乏力情况下利用农村政策红利不失为一种策略。而开发建设管护一体化实施的政策也为社会资本方在农村领域开展投建一体化打开了新局面。结合来看，农村基础设施建设运营类项目可以打包成为“城市基建投资、建设、管护+农村基建投资、建设、管护”模式。
就回款来源，文件指出：“地方各级政府要依据管护责任、规模和标准，建立城乡一体化的公共财政预算支出体制，将应由政府承担的农村公共基础设施管护费用纳入本级政府预算”、“农村集体经营性建设用地入市收益，安排一定比例用于农村公共基础设施管护。”文件将管护费用（如果打包投资建设，则应当包含投资收益及建安成本收益部分）付款来源划分为地方财政支付、农村集体资金、农村集体经营性建设用地入市收益及城乡使用者付费。上述收入来源并不相互排斥，可以在一个项目******存，《意见》规定的固定支出比例也为此类项目政府付费部门做了政策保障。
不同于城镇范围内的以土地出让为核心的建设项目，《意见》将会给利用集体土地建设的安置房等涉农项目回款带来利好。《意见》设定的土地出让收益固定比例用于支农使用，能在政府一般公共预算外新增部分政府付费。在使用安排上，《意见》规定土地出让收入用于农业农村的资金主要由市、县政府安排使用，重点向县级倾斜，赋予县级政府合理使用资金的主动权。由此，社会资本方可与市县财政、土地等主管部门沟通，合理安排涉农项目回款问题。
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